Выбор места примыкания — отправная точка проблем проектирования и строительства железнодорожных путей необщего пользования

Процесс перехода к рыночным отношениям поставил вопрос о необходимости отказа от принципа полного государственного регулирования, в том числе и в сфере железнодорожного транспорта. Реформирование в данной области фактически началось с Указа Президента РФ от 28 апреля 1997 г. №426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий». Уже в этом Указе обращалось внимание на необходимость развития конкуренции, соответственно, и равного доступа к инфраструктуре.

Можно сказать, что логичным аккордом в следовании данной концепции было создание ОАО «РЖД» в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. №585. Появление единого хозяйствующего субъекта, представляющего собой коммерческую организацию, было направлено на уменьшение государственного сектора в экономике, стимулирование развития конкурентной среды и становление развитого рынка железнодорожных перевозок.

Однако в результате проведенной законодательной реформы возникло достаточно много проблемных ситуаций, в том числе связанных с тем, что конкурентная среда сложилась только в сфере услуг по перевозке железнодорожным транспортом, в то время как в сфере предоставления инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования ОАО «РЖД» по-прежнему осталось монополистом.

Стоит отметить, что данная проблема все же находится в поле зрения законодателя. Так, еще в Постановлении Правительства от 15 мая 1998 г. №448 «О концепции структурной реформы железнодорожного транспорта» было отмечено, что часть видов деятельности, осуществляемой в системе железнодорожного транспорта, является монопольной. Установление монопольного положения в таких секторах связано с причинами технологического характера, и такого рода монополизм не может быть преодолен традиционными методами. К такому монопольному сектору Постановление относит и инфраструктуру железнодорожного транспорта, в которую включены и железнодорожные пути.

В то же время нормативными актами не исключается, а напротив устанавливается, возможность нахождения как железнодорожных путей общего пользования, так и инфраструктуры общего пользования у разных собственников. Более того, все субъекты рынка — и юридические лица, и индивидуальные предприниматели — могут приобретать инфраструктуру общего пользования в частную собственность. Можно даже сказать о том, что законодатель отражает принцип равенства частной, государственной и муниципальной собственности, проистекающий из ст. 8 Конституции РФ. Тем не менее стоит заметить, что перспективы развития частного сектора в данной сфере сегодня представляются туманными, в связи с чем любой субъект, желающий пользоваться такой инфраструктурой, сталкивается с необходимостью работать именно с ОАО «РЖД», подстраиваясь под те технические условия, которые ОАО «РЖД» заявляет, несмотря на то что нормативной базы, предусматривающей их обязательность, нет.

Наиболее ярким примером проявления данной проблемы, да еще и в свете практически полного отсутствия нормативного регулирования, является вопрос по выбору места примыкания. Так, в законодательстве отсутствует даже четкое определение понятия «место примыкания». К примеру, в Приказе МПС РФ от 18 июня 2003г. №26 «Об утверждении Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования» термин «место примыкания» определяется как граница пути необщего пользования с железнодорожными путями общего пользования. Относительно того факта, что «место примыкания» по конструкции должно представлять стрелочный перевод, можно найти информацию только в соответствующих технических документах. С правовой точки зрения, надо понимать, что такое «место примыкания» существенно важно, поскольку технически это именно та конструкция, которая обременяет железнодорожные пути другого владельца для реализации права доступа к инфраструктуре.

Относительно существующих вариантов примыкания можно выделить следующие три, а именно: примыкание железнодорожного пути общего пользования к железнодорожному пути общего пользования, примыкание железнодорожного пути необщего пользования к железнодорожному пути необщего пользования и, наконец, примыкание железнодорожного пути необщего пользования к железнодородному пути общего пользования. Последовательно рассмотрим существующие проблемы, связанные со всеми вышеобозначенными вариантами.

Выбор места примыкания железнодорожного пути общего пользования к железнодорожному пути общего пользования. Основное, что бросается в глаза, — это полное отсутствие норм по выбору места примыкания железнодорожного пути общего пользования к железнодорожному пути общего пользования как в ст.15 ФЗ «О железнодорожном транспорте», так и в каких-либо других нормативных актах. Вероятно, логика законодателя заключается в том, что нет необходимости согласовывать место примыкания одного субъекта у самого себя. Действительно, эта позиция представляется оправданной, но только до тех пор, пока есть только один владелец путей общего пользования — ОАО «РЖД». Но, как было показано выше, и иные лица могут стать собственниками путей общего пользования. И тогда может возникнуть конфликт, механизм решения которого законодательством не предусмотрен.

Необходимость наличия порядка по выбору места примыкания железнодорожного пути общего пользования к железнодорожному пути общего пользования продиктована в первую очередь требованиями безопасности. Как следует из текста п. 4 раздела II Постановления Правительства РФ от 18.04.05 №233, установление «Порядка выбора мест примыкания» возложено на Министерство транспорта РФ. Однако в Положении о Минтрансе РФ отсутствует полномочие по определению порядка выбора места примыкания путей общего пользования к путям общего пользования. Таким образом, не понятно, кто именно такой порядок должен утверждать.

Что касается примыкания одного железнодорожного пути необщего пользования к другому железнодорожному пути необщего пользования, то здесь тоже отсутствует норма относительно выбора места примыкания. Можно предположить, что законодатель пошел по принципу невмешательства в частные дела. Но в то же время и ОАО «РЖД» — частный субъект, имеющий такой же статус, как и другие участники гражданского оборота в части процедуры по выбору места примыкания необщего к общему. В чем же тогда причина столь разного подхода? Вероятно, в этой части отражена правовая позиция, высказанная в Определении Конституционного суда РФ от 2 декабря 2001 г. №255-О и Определении Конституционного суда РФ от 2 февраля 2005 г. №17-О. Из их содержания можно сделать вывод, что при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении. Если же условия не являются равными, то законодатель вправе установить для них разный правовой режим. Такое различие имеет объективное и разумное обоснование, но не учитывает законодательства о безопасности.

В отношении процедуры по выбору места примыкания железнодорожного пути необщего пользования к железнодорожному пути общего пользования. Субъект, желающий примкнуть и для этого выбрать место примыкания, попадает фактически в кабальную зависимость от требований и желаний ОАО «РЖД», выступающего монопольным собственником в данной сфере, да еще и с особыми правовыми преференциями, вытекающими из вышеуказанных Определений Конституционного суда. В этом свете приобретает особое значение толкование того нормативного регулирования, которое призвано прояснить ситуацию.

Крайняя конфликтность данной проблемы проистекает из некорректной формулировки п. 2 ст.16 ФЗ от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», в котором прописана следующая норма: «Определение мест примыкания железнодорожных путей необщего пользования к железнодорожным путям общего пользования осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта по согласованию с владельцем инфраструктуры, к которой примыкают железнодорожные пути необщего пользования, и федеральным органом исполнительной власти в области транспорта».

Прежде всего в статье упоминается федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. На данный момент таким органом, в соответствии с Указом Президента №1274 от 24 сентября 2007г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», является Федеральное агентство железнодорожного транспорта1. Именно Федеральное агентство железнодорожного транспорта должно издать соответствующий документ и согласовать его с федеральным органом исполнительной власти, которым является Министерство транспорта. К сожалению, такого нормативного акта на сегодня нет.

Но исходя из содержания нормы получается, что место примыкания выбирается в порядке, установленном «по согласованию с владельцем инфраструктуры». Отметим, что под порядком подразумевается соответствующий нормативный акт федерального органа исполнительной власти. Получается, что ОАО «РЖД» участвует непосредственно в процедуре нормотворчества, в результате чего федеральный орган исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта вынужден «подстраивать» нормативный акт под нужды и интересы частного субъекта. Таким образом, законодатель априори ставит интересы одного собственника над интересами другого, причем безосновательно, так как только у одной стороны есть возможность повлиять на формирование нормы, в то время как у остальных она отсутствует. Указывая на данную проблему, мы никоим образом не умаляем права частного лица участвовать в законодательной инициативе, мы лишь настаиваем на том, что такой субъект не может иметь права оказывать непосредственное влияние на процесс нормотворчества, а тем более согласовывать нормативный акт. Важно также отметить, что если ОАО «РЖД» участвует в согласовании соответствующего порядка, то его участие в выборе самого места примыкания, по логике законодателя, не требуется.

В связи со всем вышеизложенным формулировка данного пункта должна выглядеть следующим образом: определение места примыкания железнодорожных путей необщего пользования к железнодорожным путям общего пользования осуществляется при участии собственника инфраструктуры общего пользования в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта и утвержденном федеральным органом исполнительной власти в сфере транспорта.

В настоящее время в определении места примыкания, по сложившейся практике, принимает участие сформированная по инициативе владельца пути необщего пользования комиссия, в составе котрой: представители Территориального управления Федерального агентства железнодорожного транспорта, представители собственника железнодорожного пути необщего пользования и представители владельца инфраструктуры общего пользования (ОАО «РЖД»). Выбор места примыкания всегда оформляется актом как документом, содержащим описание, оценку фактов и выводы.

В связи с тем, что нормативный акт, устанавливающий правила выбора места примыкания, отсутствует, то нет и перечня позиций, по которым собственник инфраструктуры при условии мотивированного обоснования мог бы отказаться от участия в выборе места примыкания, а также от составления соответствующего акта. Этот правовой тупик приводит к тому, что ОАО «РЖД» как единственный собственник инфраструктуры общего пользования успешно манипулирует теми субъектами, которые хотят осуществить примыкание. Если бы в законе было прямо прописано, что собственник инфраструктуры принимает участие в выборе места примыкания, то в такой ситуации ОАО «РЖД» можно было бы понудить через суд принять участие в выборе места примыкания и составлении акта, так как в случае немотивированного или необоснованного отказа имело бы место быть очевидное, а не завуалированное злоупотребление правом в контексте п.1 ст.10 ГК РФ. Кроме того, можно говорить об ограничении доступа к услугам по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта, так как выбор места примыкания, а в последующем и само примыкание, осуществляется именно для этих целей. Соответственно применим ФЗ от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях», а именно п. 2 ст. 4, а также все, что связано с антимонопольным регулированием.

На наш взгляд, решением, хотя и не самым простым, данной проблемы может быть применение юридической конструкции сервитута. Сервитут — это установленное законом или договором право пользования чужим имуществом в определенных разумных пределах. Иными словами, это основанная на законе возможность эксплуатации имущества и извлечения из него полезных свойств. Сервитут — это особое право на чужие вещи, необходимость которого обусловлена тем, что собственник пути необщего пользования не может иным способом реализовать свое право, кроме как осуществив примыкание к путям общего пользования, принадлежащим ОАО «РЖД». В этой ситуации особо важно, что ОАО «РЖД» является монопольным владельцем железнодорожной инфраструктуры общего пользования, включающей в себя и железнодорожные пути общего пользования.

В свете этой конструкции акт о выборе места примыкания принимает особое значение, так как в нем в мотивированной форме должна быть изложена необходимость примыкания, а также должно быть установлено, что осуществление примыкания не повлечет для владельца каких-либо препятствий в пользовании имуществом. Акт принимает своего рода форму предварительной договоренности, выражающей согласие, или несогласие, собственника на установление сервитута.

Юридическая конструкция сервитута основана на том факте, что по-другому реализовать право доступа не представляется возможным. Именно по этой причине такая правовая модель исходит из принципа, что право собственности, установленное ст. 209 ГК РФ, относится к тем правам, которые могут быть ограничены в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в той мере, в какой это необходимо для защиты прав и законных интересов других лиц2. При этом ограничение права должно отвечать принципам адекватности, справедливости, пропорциональности и соразмерности3, что полностью соотносится с причинами необходимости установления сервитута.

Говоря о возможности применения сервитута, надо понимать, что речь будет идти не об обременении земельного участка, а об обременении сервитутом железнодорожного пути общего пользования как конструкции в соответствии с правилами, установленными ст. 277 ГК РФ, так как собственник пути необщего пользования будет осуществлять технические манипуляции именно с железнодорожными путями.

При использовании данной конструкции собственник пути необщего пользования, в случае отказа ОАО «РЖД» принимать участие в выборе места примыкания и подписания акта, путем предъявления иска в арбитражный суд может понудить ОАО «РЖД» к установлению сервитута.

Заключение договора частного сервитута экономически и юридически обосновано и представляет определенный интерес и для ОАО «РЖД», так как сервитут помогает решить проблему с так называемыми техническими условиями, требующими чаще всего дальнейшего заключения инвестиционного договора. Договор на установление частного сервитута предполагает возмездность отношений вместо псевдоинвестиционного договора, который в настоящее время не предполагает возврата инвестиционных средств, чем порождает массу проблем. Таким образом, мы получаем иной возмездный договор, не противоречащий нормативно-правовым актам.

Важен также и тот момент, что таким образом решается проблема с балансодержателем имущества, полученного по итогам строительства, так как такое имущество переходит на баланс ОАО «РЖД» без каких-либо юридических проблем и не остается «мертвым грузом» на балансе собственника пути необщего пользования.

Сервитут устанавливается путем заключения договора между сторонами на ограниченное пользование соответствующими путями на согласованных в договоре условиях. Такой договор подлежит государственной регистрации в порядке, установленном ФЗ от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Безусловно, вышеприведенная схема оформления взаимоотношений не очень проста, но она позволяет ввести в законные рамки вопросы согласования места примыкания и легализовать технические условия и разумные требования по развитию инфраструктуры общего пользования за счет средств владельца железнодорожного пути необщего пользования, осуществляющего примыкание.

На наш взгляд, конструкция сервитута может быть также применена и в отношении примыкания железнодорожного пути необщего пользования к железнодорожному пути необщего пользования.

Семинар компании ДКС.

Возможности оборудования центральных систем вентиляции и кондиционирования воздуха A-CLIMA.

Для надежного электроснабжения.

Konstantinovsky Palace: a Renaissance Relic.

ОАО «МПНУ Энерготехмонтаж»: от производства современного оборудования до сдачи объектов «под ключ».

Уникальная гидроизоляция фирмы KIILTO.

«Дизайн-Оптимум Проф»: творческий потенциал и практический опыт.

Главная Публикации